ავტორი: ხატია დავლიანიძე, UGSPN-ის მკვლევარი
იმ ვითარებაში, როდესაც ევროპის კავშირში ინტეგრაციის გზაზე მყოფი კანდიდატი სახელმწიფოების დიდი ნაწილი სტაგნაციას განიცდის, ან საერთოდაც უკან იხევს, მონტენეგრომ ეფექტურად გამოიყენა რუსეთ-უკრაინის სრულმასშტაბიანი ომის შედეგად გახსნილი „შესაძლებლობის ფანჯარა“. პოდგორიცამ მკვეთრად დააჩქარა წლობით შეფერხებული რეფორმების ტემპი და რეგიონში ლიდერის პოზიცია დაიკავა სწორედ მაშინ, როდესაც ბრიუსელმა გაფართოების მიმართ პოლიტიკური ინტერესი ხელახლა გაააქტიურა.
ინტეგრაციის პროცესს სრულიად ახალი დინამიკა შესძინა, ერთი მხრივ, 2020 წელს მონტენეგროში ხელისუფლების ცვლილებამ, მეორე მხრივ კი თავად ევროპის კავშირის მხრიდან გამოხატულმა მკაფიო პოლიტიკურმა ნებამ. შედეგად, ქვეყნის მიერ დამოუკიდებლობის აღდგენის 20 წლისთავზე, EU-მ გაწევრიანების ხელშეკრულებაზე ოფიციალურად დაიწყო მუშაობა.
2026 წლის 22 აპრილს ბრიუსელმა წევრი ქვეყნების წარმომადგენლებისგან შემდგარი სპეციალური სამუშაო ჯგუფი (Ad Hoc Working Party) დაამტკიცა, რომლის ამოცანაც მონტენეგროს ინტეგრაციის სამართლებრივი დეტალების შემუშავებაა, რათა პოდგორიცამ დასახულ მიზანს მიაღწიოს და 2028 წლისთვის გაერთიანების წევრი გახდეს.
დამოუკიდებლობის აღდგენიდან კანდიდატის სტატუსის მოპოვებამდე
მონტენეგროს ევროპული გზა ოფიციალურად მას შემდეგ დაიწყო, რაც 2006 წელს ქვეყანამ სერბეთისა და მონტენეგროს სახელმწიფო კავშირიდან გამოსვლისა და დამოუკიდებლობის აღდგენის შემდეგ, 2008 წელს ევროპის კავშირის წევრობაზე ოფიციალური განაცხადი შეიტანა.
2010 წელს ევროკომისიამ მონტენეგროს განაცხადზე დადებითი დასკვნა გამოსცა და ქვეყანას კანდიდატის სტატუსი მიანიჭა. თუმცა, მოლაპარაკებების დასაწყებად ბრიუსელმა პოდგორიცას 7 საკვანძო პრიორიტეტი განუსაზღვრა: პარლამენტის როლის გაძლიერება და საარჩევნო ჩარჩოს გაუმჯობესება; საჯარო ადმინისტრირების რეფორმა დეპოლიტიზაციისა და მერიტოკრატიის პრინციპებით; სასამართლო სისტემის რეფორმა და მისი დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფა; ანტი-კორუფციული სტრატეგიისა და ქმედითი მექანიზმების შემუშავება; ორგანიზებული დანაშაულის წინააღმდეგ ბრძოლის გაძლიერება; მედიის თავისუფლების უზრუნველყოფა და სამოქალაქო საზოგადოებასთან თანამშრომლობა; ანტი-დისკრიმინაციული კანონმდებლობის პრაქტიკაში გატარება და იძულებით გადაადგილებულ პირთა უფლებების დაცვა. აღნიშნული პრიორიტეტების შესრულებაში მიღწეული პროგრესის საფუძველზე, 2011 წლის დეკემბერში ევროპულმა საბჭომ გაწევრიანების პროცესი გახსნა, ხოლო 2012 წლის ივნისში ოფიციალური მოლაპარაკებები დაიწყო.
გაფართოების პროცესის ლიდერი
2026 წლის მონაცემებით, ევროპის კავშირის წევრობის ოფიციალური კანდიდატის სტატუსი 9 ქვეყანას აქვს, საიდანაც მოლაპარაკებების აქტიურ ფაზაში მხოლოდ 5 მათგანი იმყოფება.
ევროინტეგრაციის გზაზე დასავლეთ ბალკანეთის ქვეყნები არაერთ სისტემურ დაბრკოლებას აწყდებიან. მაგალითად, სერბეთის პროგრესს კოსოვოს საკითხი და შიდა ავტორიტარული ტენდენციები აფერხებს; ჩრდილოეთ მაკედონიის პროცესს კი, სახელწოდების გამო საბერძნეთთან ხანგრძლივი დავის შემდეგ, ამჯერად ბულგარეთის ვეტო ბლოკავს; თავის მხრივ, ალბანეთი წლების განმავლობაში ჩრდილოეთ მაკედონიის „პაკეტზე“ იყო მიბმული, თუმცა ბრიუსელის მიერ მათი გამიჯვნის შემდეგ, ტირანამ მოლაპარაკებების პირველი კლასტერის გახსნა მოახერხა; ბოსნია-ჰერცეგოვინის წინსვლას ეთნიკური დაპირისპირება და სერბთა რესპუბლიკის სეპარატიზმი უშლის ხელს, ხოლო კოსოვოს ამ დრომდე კანდიდატის სტატუსიც კი არ აქვს, რადგან მის დამოუკიდებლობას ევროპის კავშირის ხუთი წევრი სახელმწიფო არ აღიარებს. ამ მოცემულობით, მონტენეგრო გაფართოების პროცესის უალტერნატივო ლიდერად მიიჩნევა. ის კანდიდატებს შორის ერთადერთი სახელმწიფოა, რომელმაც მოლაპარაკებების ყველა (33-ვე) თემატური თავის გახსნა მოახერხა (შედარებისთვის, სერბეთს მხოლოდ 22 თავი აქვს გახსნილი). უფრო მეტიც, პოდგორიცას ამ დროისთვის უკვე 16 თავი აქვს დროებით ჩახურული და უახლოეს პერიოდში კიდევ რამდენიმეს დასრულება იგეგმება.
მონტენეგროს პოზიციებს მნიშვნელოვნად ამყარებს საგარეო პოლიტიკური ფაქტორებიც. ქვეყანა სრულად და უპირობოდ მიჰყვება ევროპის კავშირის საერთო საგარეო და უსაფრთხოების პოლიტიკას, მათ შორის, რუსეთის წინააღმდეგ დაწესებულ სანქციებს. ამასთანავე, მონტენეგრო 2017 წლიდან ნატოს სრულუფლებიანი წევრია, რაც ბრიუსელისთვის მის დასავლურ კურსს პროგნოზირებადსა და გეოპოლიტიკურად სტაბილურს ხდის.
ტექნიკური რეფორმები და ფუნდამენტური ბარიერები
ევროპის კავშირის კანონმდებლობა (Chapters of the Acquis) 33-35 თემატურ თავადაა დაყოფილი. თითოეული კანდიდატი ქვეყანა სამ ძირითად ეტაპს გადის: სკრინინგი (სამართლებრივი შესაბამისობის შეფასება), თავის გახსნა (უშუალო მოლაპარაკებების დაწყება) და დროებითი ჩახურვა, როდესაც წევრი სახელმწიფოები თანხმდებიან, რომ კრიტერიუმები შესრულებულია. აღსანიშნავია, რომ დემოკრატიული უკუსვლის შემთხვევაში, ევროპის კავშირს უფლება აქვს უკვე ჩახურული თავი ხელახლა გახსნას. გაწევრიანების საბოლოო ეტაპისთვის ყველა საკვანძო თემატური თავის წარმატებით დახურვაა აუცილებელი, რასაც გაწევრიანების ხელშეკრულების (Accession Treaty) გაფორმება და წევრი სახელმწიფოების პარლამენტებში მისი სავალდებულო რატიფიცირება მოსდევს.
მიუხედავად იმისა, რომ ამ დროისთვის მონტენეგროს 33-დან 16 თავი აქვს ჩახურული, ბრიუსელის შეფასებით, ეს მიღწევები მეტწილად „მარტივ“ ან ტექნიკურ საკითხებს ეხება. მთავარი გამოწვევები კვლავ რჩება ე.წ. „ფუნდამენტურ“, მათ შორის კანონის უზენაესობისა და მართლმსაჯულების თავებში, რომელთა პროგრესზეც მთლიანი პროცესის ბედია დამოკიდებული. ევროპის კავშირი მოითხოვს ხელშესახებ რეფორმებს სასამართლო სისტემის დამოუკიდებლობის, კორუფციისა და ორგანიზებული დანაშაულის წინააღმდეგ ბრძოლაში.
შიდა და საგარეო გამოწვევები
მონტენეგრო ევროპის კავშირის ისტორიაში ყველაზე ხანგრძლივი მოლაპარაკებების მქონე ქვეყანაა. დროში გაწელილი პროცესი კომპლექსური შიდა პოლიტიკური და საგარეო ფაქტორებითაა განპირობებული, რომელთა შორის უმთავრესი „მიტაცებული სახელმწიფოს“ მემკვიდრეობა და მისგან გამოწვეული არასტაბილურობაა. იუგოსლავიის დაშლიდან 2020 წლამდე ქვეყანას უწყვეტად მართავდა მილო ჯუკანოვიჩის „სოციალისტთა დემოკრატიული პარტია -DPS“. სისტემური კორუფციისა და ორგანიზებული დანაშაულის გამო, მონტენეგროს ხშირად „მიტაცებულ სახელმწიფოდ“ მოიხსენიებდნენ. ამ პერიოდში მმართველი გუნდი იმდენად იყო შეზრდილი სახელმწიფო აპარატთან, რომ რეფორმები პრაქტიკულად პარალიზებული იყო. მართლმსაჯულება მმართველი გუნდის ხელში პოლიტიკურ იარაღად იქცა, საპორტო ქალაქები რეგიონულ კონტრაბანდისტულ ჰაბებად ჩამოყალიბდა, ხოლო კრიტიკულ ჟურნალისტებზე თავდასხმები მედიის თავისუფლებას სერიოზულ საფრთხეს უქმნიდა.
მიუხედავად იმისა, რომ ოპოზიციური პოლიტიკური პარტიების გაერთიანების შედეგად, 2020 წელს ჯუკანოვიჩის მრავალწლიანი მმართველობა დასრულდა, ხელისუფლების ცვლილებას მყისიერი პროგრესი არ მოჰყოლია. პირიქით, ქვეყანა შიდა პოლიტიკური არასტაბილურობისა და ქაოსის ფაზაში შევიდა – კრივოკაპიჩისა და აბაზოვიჩის კაბინეტების ცვლას თან ახლდა პარლამენტის ბლოკირება და საზოგადოების მწვავე პოლარიზაცია, რამაც საკვანძო რეფორმების განხორციელება წლობით შეაფერხა. შედეგად, მიუხედავად იმისა, რომ პოდგორიცამ გარეგნულად პოზიტიური რეგიონული იმიჯის შენარჩუნება შეძლო, კანონის უზენაესობა, სასამართლოს დამოუკიდებლობა და კორუფციასთან ეფექტური ბრძოლა დღემდე ქვეყნის უმთავრეს სისტემურ გამოწვევად რჩება.
შიდა სტრუქტურულ კრიზისს საგარეო გავლენები და სერბულ-რუსული ფაქტორიც ამძაფრებს, რაც ქვეყნის საგარეო კურსზე პირდაპირ აისახება. მონტენეგროს საზოგადოება პროსუვერენულ და პროსერბულ ბანაკებადაა დაყოფილი. სანამ ერთი მხარე დამოუკიდებელ მონტენეგრულ ეროვნულ იდენტობას უჭერს მხარს, მეორე მხარე თავს ფართო სერბული ნაციონალური და კულტურული სივრცის ნაწილად მიიჩნევს. აღნიშნული პროსერბული ძალების მეშვეობით ბელგრადი მუდმივად ინარჩუნებს მძლავრ გავლენას პოდგორიცას შიდა პოლიტიკაზე.
გეოპოლიტიკურმა დაპირისპირებამ პიკს 2016 წელს მონტენეგროს ნატოში გაწევრიანების წინ მიაღწია, როდესაც ქვეყნის პროდასავლური კურსის შესაცვლელად რუსული და სერბული სპეცსამსახურების მიერ წარუმატებელი სახელმწიფო გადატრიალება დაიგეგმა.
ამავდროულად აღსანიშნავია, რომ ინტეგრაციის პროცესი არა მხოლოდ მონტენეგროს შიდა გამოწვევებით იყო განპირობებული, არამედ თავად ევროპის კავშირის შიდა ტენდენციებითა და ე.წ. „გაფართოებით დაღლილობით“. მას შემდეგ, რაც 2013 წელს გაერთიანებაში ხორვატია შევიდა, გაფართოების მიმართ ბრიუსელის ენთუზიაზმი საგრძნობლად განელდა.
გარდა ამისა, პოლონეთის, უნგრეთისა და სლოვაკეთის მაგალითებმა ბრიუსელს ნათლად დაანახა, რომ გარკვეული სახელმწიფოები გაერთიანებაში შესვლისა და ფინანსურ სიკეთეებზე წვდომის მიღების შემდეგ, ხშირად იწყებენ დემოკრატიულ უკუსვლას და სამართლებრივი სტანდარტების ეროზიას. ამ გამოცდილებამ ევროპის კავშირი აიძულა, მონტენეგროსა და სხვა პოტენციური კანდიდატების მიმართ არსებული კრიტერიუმები მნიშვნელოვნად გაემკაცრებინა, რამაც მთლიანი ინტეგრაციული პროცესი ბევრად უფრო ფრთხილი, მკაცრი და შესაბამისად, დროში გაწელილი გახადა.
მონტენეგროს გაწევრიანების ხელშეკრულება – „ორდონიანი ინტეგრაცია“ და გაფართოების ახალი არქიტექტურა
გავრცელებული ინფორმაციის თანახმად, მონტენეგროს გაწევრიანების ხელშეკრულების ტექსტის დაახლოებით 80-85% ხორვატიის გაწევრიანების დოკუმენტის იდენტური იქნება, ხოლო ძირითადი განსხვავება ახალ დამცავ მექანიზმებში გამოიხატება. მონტენეგრო გახდება პირველი კანდიდატი სახელმწიფო, რომლის გაწევრიანების პირობებიც სრულად დაეფუძნება ევროპის კავშირის 2020 წლის გადასინჯულ მეთოდოლოგიას. აღნიშნული მიდგომა ბრიუსელმა შეიმუშავა იმისთვის, რომ გაფართოების პროცესისთვის მეტი პოლიტიკური დინამიკა მიენიჭებინა, თუმცა, ამავდროულად, გაერთიანების შიდა უსაფრთხოება მკაცრად დაეცვა. ახალი სტრატეგია მიზნად ისახავს თავიდან აიცილოს „ორბანის უნგრეთის“ მსგავსი პრეცედენტები, როდესაც წევრი ქვეყანა გაერთიანებაში ინტეგრაციის შემდეგ დემოკრატიულ უკუსვლას იწყებს და პარალელურად, EU-ს ინსტიტუტებში გადაწყვეტილებების მიღების პროცესს ვეტოს უფლების გამოყენებით აფერხებს.
ახალი მოდელის ცენტრალური ელემენტი ე.წ. „ორდონიანი გაწევრიანებაა“ (Phased Integration), რომელიც სახელმწიფოს ევროპის კავშირის სტრუქტურებში ეტაპობრივ ინტეგრაციას სთავაზობს. გაწევრიანების საწყისი ეტაპი ეკონომიკურ და დარგობრივ განზომილებებს მოიცავს, რაც კანდიდატი ქვეყნის ევროპის კავშირის ერთიან ბაზარზე ეტაპობრივ დაშვებას, ფინანსური მხარდაჭერის ზრდასა და სხვადასხვა დარგობრივ სააგენტოში გაწევრიანებას გულისხმობს. მეორე, დასკვნითი ეტაპი კი უკვე სრულფასოვან პოლიტიკურ წევრობას მოიცავს – ევროპის კავშირის ძირითად ინსტიტუტებში (ევროკომისია, ევროპარლამენტი და ევროპის კავშირის საბჭო) წარმომადგენლობის მოპოვებას, გადაწყვეტილების მიღების პროცესში მონაწილეობასა და ვეტოს უფლების მინიჭებას.
ხორვატიისგან განსხვავებით, რომელიც გაერთიანების სრულუფლებიანი წევრი 2013 წელს გახდა, ევროპის კავშირის წევრების მიერ ე.წ. „ორდონიანი გაწევრიანების“ მექანიზმის დამტკიცების შემთხვევაში, მონტენეგროს მოდელი საწყის ეტაპზე გაითვალისწინებს ინტეგრაციას ევროპის კავშირის ერთიან ბაზარსა და კონკრეტულ პოლიტიკის სფეროებში, თუმცა მკაფიო პოლიტიკური შეზღუდვით. კერძოდ, აღნიშნულ ეტაპზე პოდგორიცას ევროპულ საბჭოში გადაწყვეტილებებზე ვეტოს გამოყენების უფლება არ ექნება. დამცავი მექანიზმი ბრიუსელისთვის უზრუნველყოფს გარანტიას, რომ ახალი წევრი ევროპის კავშირის საგარეო თუ შიდა პოლიტიკის პარალიზებას ვერ შეძლებს იქამდე, სანამ მისი დემოკრატიული ინსტიტუტების სიმყარე გაწევრიანების შემდგომ, პრაქტიკაშიც არ დამტკიცდება.
უმნიშვნელოვანესი განსხვავება ხორვატიისა და მონტენეგროს გაწევრიანების ხელშეკრულებებს შორის, დიდი ალბათობით, „შექცევადობისა და პირობითობის მექანიზმებში“ აისახება. 2011 წელს ხორვატიასთან გაფორმებული დოკუმენტი ძირითადად ფოკუსირებული იყო სტანდარტულ, დროში შეზღუდულ გარდამავალ პერიოდებსა და სამ დამცავ პუნქტზე (ეკონომიკური, შიდა ბაზრისა და მართლმსაჯულების), რომლებიც მხოლოდ გაწევრიანებამდე არსებულ შუალედურ მონიტორინგს ითვალისწინებდა. მონტენეგროს შემთხვევაში კი, პირობითობის პრინციპი მუდმივ და უვადო ხასიათს შეიძენს. გარდა ამისა, ხელშეკრულებაში მკაფიოდ გაიწერება შექცევადობის იურიდიული წესი, რომლის მიხედვითაც, თუ ქვეყანაში დემოკრატიული უკუსვლა, ან კანონის უზენაესობის აღმოფხვრა გამოვლინდება, ბრიუსელს ექნება უფლება, ყოველგვარი ხანგრძლივი ბიუროკრატიული პროცედურების გარეშე, წევრობის კონკრეტული უპირატესობები ავტომატურად შეაჩეროს და უკვე ჩახურული მოლაპარაკებების თავები ხელახლა გახსნას.
ხორვატიის ინტეგრაციის პერიოდში ბრიუსელს არ გააჩნდა ბერკეტი, რომლითაც დემოკრატიული უკუსვლის შემთხვევაში წევრ სახელმწიფოს ევროპულ ფონდებზე წვდომას შეუზღუდავდა. 2021 წელს ამოქმედებული „პირობითობის მექანიზმის“ საფუძველზე კი, ევროკომისიას მიენიჭა პირდაპირი უფლებამოსილება, მყისიერად გაყინოს საბიუჯეტო დაფინანსება, თუ წევრი ქვეყანა კანონის უზენაესობის პრინციპებს არღვევს. ამგვარად, მომავალში, როგორც ძველი, ისე ახლადგაწევრიანებული სახელმწიფოების ფინანსური მხარდაჭერა და პოლიტიკური უფლებები დემოკრატიული ინსტიტუტების გამართულ ფუნქციონირებაზე პირდაპირპროპორციულად იქნება დამოკიდებული.
დასკვნა
2013 წლის ბოლო გაფართოების შემდეგ ევროპის კავშირის მიერ გამოვლილმა კრიზისებმა და გამოწვევებმა ფუნდამენტური გავლენა მოახდინა გაერთიანების პოლიტიკაზე, რაც პირდაპირ აისახება მონტენეგროს გაწევრიანების ხელშეკრულების შინაარსსა და დამცავ მექანიზმებზე. მონტენეგროს ევროინტეგრაციის გზა ცხადყოფს, თუ როგორ არის წარმატება დამოკიდებული შიდა რეფორმების განხორციელებაზე, გეოპოლიტიკურ კონტექსტზე, „შესაძლებლობის ფანჯრის“ გამოყენებასა და ბრიუსელის მხრიდან პოლიტიკური ნების გამოვლენაზე. ხანგრძლივი სტაგნაციის, „მიტაცებული სახელმწიფოს“ მძიმე მემკვიდრეობისა და ნეგატიურ საგარეო გავლენებთან ბრძოლის შემდეგ, დღეს პოდგორიცა ევროპული ოჯახის ფინიშის ხაზთან დგას. მონტენეგროს შემთხვევა უმნიშვნელოვანესი ტესტია თავად ევროპის კავშირისთვისაც, რადგან თუ „ორდონიანი გაწევრიანებისა“ და მკაცრი პირობითობის ახალმა მეთოდოლოგიამ პრაქტიკაში გაამართლა, ის იქცევა ეფექტურ მოდელად გაფართოების გზაზე მყოფი სხვა კანდიდატი სახელმწიფოებისთვის, რომლებიც EU-ს „მოსაცდელ ოთახში“ წლებია იმყოფებიან.